中國網/中國發展門戶網訊 黨的二十年夜報告就加強數字中國建設的總體布局作出了嚴重決策和整體安排，提出促進數字經濟和實體經濟深度融會，打造具有國際競爭力的數字產業集群。數字平臺作為數字化時代最典範的創新商業形式，是數字產業集群建設的關鍵抓手。引導數字平臺安康合規發展是推動我國數字經濟高質量發展的殊途同歸。
數字平臺兼具私利性和公個性的雙重屬性，對當局監管形式提出了新的挑戰。一方面，當局要充足賦權數字平臺，有用發揮平臺本身的次序與維護職能，鼓勵其通過自我規治實現安康發展；另一方面，當局也應對數字平臺強化監管，避免其超出公道邊界進行無序擴張，對數字經濟的發展產生負面影響。針對數字平臺經濟疾速發展的現狀，我國雖已確立了“包涵審慎”的監管原則，可是由于數字平臺生態復雜多變，當局監管職責邊界含混，甚至存在許多監管空白的地帶，當局對數字平臺的監管不難出現過度包涵和過度管束的兩難窘境，從而墮入監管悖論。
放眼世界，數字經濟的發展正在重塑全球競爭格式，數字平臺成為年夜國間競爭博弈的焦點。當局應當站在國家戰略高度統籌考慮，樹立可持續且具有前瞻性的數字平臺管理體系。當局制訂的數字平臺監管政策，應既能激發數字平臺的創新活氣，又能維護數字平臺的公正競爭次序；既能安身當下，又能放眼未來；既要有國內視角，又要有全球視野。本文在借鑒american和歐盟數字平臺監管管理經驗的基礎上，對我國數字平臺自治邊界與當局管理邊界進行重構，探討當局監管應何時參與，以及以何種方法參與平臺自治，并就完美我國數字平臺的監管形式提出政策建議。
數字平臺自治的佈景、形式及監管挑戰
數字平臺自治的產生佈景
數字平臺是指運用數字化技術進行生產和服務的企業組織，數字平臺同時也指那些為其他企業的生產與服務供給數字化相關服務的企業組織。在數字經濟時代，數字平臺作為一種以數據為重要生產要素的新型組織形態，迸發出強勁的發展動能。數字平臺通過線上與線下的產業要素積聚，打破了虛擬與現實的界線，顛覆了工業時代傳統的消費情勢和生產形式，有用整合了產業資源與市場資源，孕育出了一批以american谷歌公司、american亞馬遜公司、深圳市騰訊計算機系統無限公司、阿里巴巴集團控股無限公司、北京抖音信息服務無限公司等為代表的數字化頭部企業。
數字化社會需求構建公正競爭的市場次序，實現“良法善治”。但是，面對數字平臺海量的買賣數據、開放式算法主宰的網絡世界、不斷迭代創新的買賣形式，傳統的行政監管形式難以為繼。無限的執法資源無法對數字平臺上不斷涌現的侵權行為和違法行為構成有用的制約和監管，數字平臺的監管執法墮入進退維谷的地步。面對飛速發展的數字平臺，傳統軌制次序部門掉效，當局監管面臨“年夜而管不了、快而跟不上、深而穿不透、新而看不懂”的難題，數字平臺企業便承擔起維護數字市場次序的職能。數字平臺企業可發揮技術先進、數據豐富和應用場景廣泛等優勢，完美數字平臺管理體系，構建自治機制，實行治理職責，實現數字平臺的良性發展。
數字平臺自治的基礎形式
數字平臺自治是數字平臺在法令許可的范圍內自發構成的一種管理形式，通過運用數字技術或簽署服務協議等方法，樹立數字平臺各好處相關主體的管理規則，構成一種內在的治理次序。當局需求依附數字平臺來協同管理，便賦予數字平臺必定的“權力空間”，尊敬數字平臺制訂的自治規則，引導數字平臺自我規制，承擔社會責任。
在當前的市場中，數字平臺凡是具有雙重成分。數字平臺是企業經營者。企業經營者參與市場競爭，實現商業盈利，具有私利屬性。企業經營者通過數字平臺可以供給如社交、出行、批發、付出、軟件開發等各類中介服務獲得商業利潤，這些服務觸及公眾生涯和經濟運行的各種領域。數字平臺是實行必定公共職能的治理者。治理者負責規范治理數字平臺內部的買賣次序，具有公共屬性。為了實包養行情現治理職能，數字平臺凡是會制訂一整套管理體系。例如，americanMeta公司旗下的互聯網社交產品臉書作為全球最年夜的社交網站，制訂了翔實嚴密的“社群守則”，規定了數字平臺內部的用戶可以做什么、不成以做什么，對數字平臺用戶的行為進行規范，并按期公布“社群守則”執法報告；mobile_phone打車軟件滴滴出行作為1個涵蓋出租車、專車、滴滴快車、順風車、代駕及年夜巴、貨運等多項業務的一站式出行數字平臺，屢次更換新的資料“滴滴平臺用戶規則體系”，內容具體包含“規則總則”“通用規則”“專項信息平臺專屬規則”“服務效能專項規則”“特別效能、區域或場景規則”“臨時性規則”等，加強了對出行生態體系的治理。
由于數字平臺上的買賣量宏大并且買賣行為高頻發生，海量買賣產生的糾紛和面臨的問題不計其數，遠超越傳統形式下的當局監管才能，數字平臺企業經營者則承擔起維護數字平臺運行次序的效能。為了實現數字平臺生態系統的安康運行，數字平臺企業經營者往往會采用當局在社會公共治理領域中常采用的機制和手腕，承載起必定的自治治理職能（表1）。
需求指出，數字平臺的自治權并不具有自然的符合法規性與正當性，數字平臺自治的“權力”一方面來源于數字平臺與數字平臺用戶間達成的契約，即私法角度的“權利讓渡”；另一方面來源于公法角度的默許或法令授權，在不違反法令強制性規定和公序良俗的條件下確認其效率。但數字平臺的自治權并非公權力，無法代替當局監管。數字平臺作為商事主體亦當接收當局的監管；並且，由于數字平臺的私利屬性與公共屬性之間存在難以調和的牴觸，不難導致數字平臺濫用自治權力。是以，有需要了了并重構數字平臺自治和當局監管的邊界，更好發揮協同管理的感化，構成公正競爭的數字生態環境。
數字平臺自治面臨的監管挑戰
數字平臺自治在激發數字經濟創新活氣、推動數據要素價值釋放的同時，也帶來了數字平臺企業間惡性競爭、市場壟斷、消費欺詐、數據泄露，甚至迫害公共平安和國家平安等問題，給當局監管帶來了新的挑戰。
數字平臺依附資本擴張和技術壁壘，湊集了海量用戶資源，疾速買通了行業高低游，構建了數字平臺自治次序，必定水平上發揮了數字平臺作為數字化基礎設施的公共服務效能，實現了數字經濟獨特的價值創造。同時，數字平臺本身所具有的網絡效應、規模效應和數據優勢，不難構成行業集中的競爭格式。數字平臺以強年夜的網絡內部性對平臺價值構成正反饋，使頭部經營者在數字市場上往往呈現“贏家通吃”的局勢。在這種行業集中的競爭格式下，一些超級數字平臺通過其龐年夜的自治體系逐漸構建起本身的“超級權力”，構成了具有宏大能量的“權力主體”，甚至成為網絡空間的“二當局”，這些行為不難導致數字平臺濫用自治權力，在市場上構成事實上的壟斷位置，損害市場良性競爭次序。
此外，由于數字平臺企業兼具私利性和公個性雙重屬性，數字平臺因追逐“私利”能夠做出一些有損公共好處的行為，迫害社會公共好處和國家平安。例如，一些數字平臺應用算法歧視、信息繭房、年夜數據“殺熟”、競價排名等手腕損害消費者權益；部門數字平臺為進行精準營銷推廣，未經數字平臺用戶批準，通過植進插件等方法過度搜集、不符合法令竊取和窺探數字平臺用戶的個人數據，并誘導消費者過度消費，賺取高額利潤；有些數字平臺甚至通過倒賣數字平臺的數據獲利，數據“黑產”猖狂，損害國民個人信息權益。隨著人工智能通用年夜模子ChatGPT的橫空降生，數字平臺在人工智能（AI）技術的加持之下將擁有加倍強年夜的信息整合才能和天然語言處理才能，引發人們對數據平安與隱私保護方面的擔憂。
市場調節和當局干預是國家保證市場經濟安康平穩運行的兩年夜手腕，當市場調節掉靈時，就需求當局的積極干預，市場調節掉靈處即為當局干預的邊界。但是，在數字經濟時代，市場經濟的業務形態、組織形態和資源形態等方面都發包養生了較年夜變化，數字平臺成為新的市場主體，數據成為新的生產要素，在私家領域與公共領域的邊界穿插融會，當局和企業需求打破原有的責任邊界，開展協同管理。數字平臺生態的發展復雜多變，傳統的當局監管形式和管理機制面臨嚴峻挑戰，若何厘定當局對數字平臺經濟的監管邊界，若何兼顧行業規范和數字平臺創新，這對當局監管形式和管理機制提出新請求。
american和歐盟數字平臺自治監管政策
數字經濟是當前全球競爭窪地，而數字平臺又是數字經濟發展的引擎。american和歐盟等經濟體都針對數字平臺的管理展開了持續的立法和執法行動，但二者對數字平臺的監管形式和干預水平存在明顯差異。
american：一向以來堅持“效力優先”的數據政策，以保護數字平臺發展為主。american于1996年通過的《通訊規范法》是其在網絡平臺保護言論不受拘束的支柱，該法令第230條規定確立了“避風港”原則，旨在保護網絡服務供給者免因第三方行為承擔平易近事責任。american鼓勵數字平臺自治以限制相關違法行為，但并不將此作為數字平臺應盡的義務和責任；american當局尊敬數字平臺生態圈自發次序，只要在數字平臺內部管理系統掉衡、嚴重迫害社會公益時才由當局監管參與。american堅持“避風港”原則，寬免數字平臺的直接責任，該政策有用激發了數字平臺的活氣和創造力，疾速推動了數字平臺的技術創新，極年夜發展了數字平臺的產業生態，強勢推動了american互聯網產業的突起，助力american數字平臺堅持全球領先位置。但american數字平臺高速發展的同時亦產生了越來越嚴重的數據壟斷、隱私泄漏和網絡平安隱患等管理難題。近些年，american國會陸續頒布了一系列旨在加強個人數據權利保護等方面的法令，但這些立法僅對特定行業、特定類型數據、不公正或有欺詐性質的數據活動進行規制，至今沒有發布一部統一的隱私保護法或數據保護法。
歐盟：努力于在成員國內部樹立“數字化單一市場”，是以長期堅持“公正管理”的數字政策，對數字平臺企業維持高壓監管態勢。近年來，為推動數字平臺發展，歐盟通過一系列的立法舉措構建公正的競爭環境，精確定義數字平臺的責任和義務，進步數字平臺的公平性和通明度，保證用戶在數字平臺的基礎權利。歐盟開創了一種新型數字平臺生態系統的配合監管形式，該形式既可以優化數字平臺自治體系，又能有用預防數字平臺濫用自治權利。歐盟在數字平臺監管方面的另一嚴重衝破是確立了以“數字守門人”為焦點的事前監管形式。通過當局的積極監管將年夜型數字平臺的自治權力行使納進法令規制的范圍內，從源頭上減少惡意競爭行為，遏制損害數字平臺用戶權益的現象。歐盟通過強化數字平臺運營的事前規則，在違法行為發生前就進行約束，促進了市場的良性競爭，增添了商業用戶和消費者的選擇權，防止了傳統競爭法事后規制的滯后性帶來的負面影響。同時，部門研討表白事前監管將會減少數字經濟領域的創新和投資，下降數字平臺的持續增長才能和競爭力，并最終損害消費者的好處。歐盟對數字平臺經濟的限制過多，客觀上克制了數字平臺的創新精力，是以，歐洲數字平臺經濟的發展滯后于american，在全球基礎處于第二梯隊。
通過對比american和歐盟數字平臺的監管政策（表2）可以看出，american基于保護言論不受拘束的政策對數字平臺采取了相對寬松的監管政策，推重市場導向的政策理念，兼顧隱私保護和反壟斷等目標，充足發揮數字平臺自治感化，寬松的監管政策使數字產業飛速突起；但數字平臺自治權力過度擴張也損害了公正競爭次序，侵蝕了公共好處，故近幾年american也正在從寬松監管形式走向嚴格監管形式；歐盟通過出臺詳細且嚴格的監管政策，將年夜型數字平臺確立為“守門人”，將數字平臺的自治權力納進監管視野，歐盟旨在構建一個公正競爭的數字生態，但嚴格的監管政策對數字平臺的創新精力有所克制。我國應借鑒參考american和歐盟的監管政策和執法經驗，完美我國針對數字平臺責任的法令法規，厘清數字平臺自治邊界，構建適應我國數字產業發展的數字平臺監管體系。
數字平臺自治的邊界重構
18世紀法國啟蒙思惟家孟德斯鳩在《論法的精力》中曾指出：“一切有權力的人都不難濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們應用權力一向到遇有界線的處所才停止。”數字平臺的自治權力假如不加約束，也將會被濫用。從我國數字平臺管理形態來看，數字平臺所擁有的超級自治權力已經有衝破私權范圍向公權擴張的傾向，由此能夠會引發資本無序擴張、公正競爭次序崩塌、公共好處受損，其迫害不容小覷。當數字平臺內部自治掉范時，就需求公權力參與，以避免其濫用自治權力。但是，在部門行業領域中，當局監管的程序沒有跟上數字平臺的創新速率，出現了監管缺位的現象，形成某些數字平臺打政策“擦邊球”，應用監管空缺進行政策套利，野蠻生長。
對數字平臺自治權利的過度包涵固不成取，但過度管束也晦氣于數字平臺的安康發展，當局的強監管或干預過度能夠導致“當局掉靈”。當局對數字平臺的限制性政策會對數字平臺創新產生負面影響，這種影響外行業的技術創新方面表現更為明顯。數字平臺以數據作為重要的生產要素，如對個人信息過度保護，能夠會影響數字平臺對數據的公道應用并影響數字平臺效能的正常發揮，減弱數字平臺的創新才能。別的，假如當局對數字平臺苛以重責，不單會增添數字平臺的本錢和運營風險，還會壓縮其自治空間，損害其市場競爭力。是以，當局對數字平臺應當遵守“適度干預”原則，防止周全管束扼殺數字平臺活氣。
從人類歷史來看，每一次嚴重的技術改革都會帶來當局管理范式的改變。在數字化海潮之下，傳統“二元對立”理論的當局監管形式已不克不及適應數字平臺的飛速發展，而“以元規制”理論為基礎的當局引導監管被規制主體自我規制將會是當局管理形式發展的新標的目的。在此佈景之下，既要尊敬數字平臺的自治權，也需求加強當局監管以緩解數字平臺私利屬性與公共屬性的沖突，避免其濫用自治權力產生負面影響。是以，面對傳統當局監管形式存在的弊病，本文認為需考量以下3個視角對數字平臺自治與當局管理邊界進行重構，以解決當局監管何時參與數字平臺管理及采取何種方法進行監管的問題。
從多元價值目標均衡的視角了了當局干預數字平臺的法令界線
我國當前針對數字平臺經濟的法令體系尚不完美，在反壟斷、數據保護、數字平臺責任等方面雖已出臺了相關法令，但仍存在許多含混甚至空白的地帶。立法的社會目標是建構具有多元價值均衡的法令次序，數字平臺經濟的發展需求統籌兼顧多元好處，未來出臺新的法令法規需求體現多元價值目標均衡理念。
立法要在克制壟斷與鼓勵創新之間達成均衡。2022年，《中華國民共和國反壟斷法》進行修訂并實施，在該法總則中引進了數字平臺反壟斷專條。這標志著我國數字平臺反壟斷監管開始進進精細化、常態化階段。我國還須不斷完美數字平臺競爭軌制和規則，在數字經濟領域樹立公正競爭的市場次序，但強化反壟斷的同時亦不克不及扼殺數字平臺創新。
立法要在平臺數據的公道應用與數據平安和個人隱私保護之間達成均衡。我國“十四五”規劃提出“統籌數據開發應用、隱私保護和公共平安”，強調數據保護與數據開發應用的均衡和協調發展。未來，針對數據保護相關領域的立法，要在保護國民的個人隱私和數據平安的基礎上，積極推動數據資源開放聯通，使得數字平臺能夠獲得加倍多元的數據，發掘加倍多元的數據紅利。
立法要在消費者與平臺經營者好處之間達成均衡。我國現行法令往往對處于弱勢位置的消費者給予傾向性保護。隨著數字技術的發展，以消費者數據為焦點的消費者社會已經到來，“當局主導的單一的傾斜保護形式逐漸顯現出對數字數據化場景下消費者權益保護的乏力與困頓”，在此佈景之下，未來的立法理念應從傾斜保護走向平衡保護，樹立多元保護路徑，從當局主導的單一傾斜保護形式轉為當局、經營者與消費者一起配合共治的消費者保護形式。
從數字平臺分級分類的視角厘定分歧數字平臺自治權力的邊界
現實中存在形態各異的數字平臺，分歧類型的數字平臺有著迥然分歧的商業形式，分歧類型數字平臺上的違規行為年夜不雷同，分歧規模體量數字平臺的法令責任亦當分歧。對分歧類型的數字平臺不克不及“一刀切”地依照統一標準進行監管。確定數字平臺責任的公道邊界，需求考慮包養網數字平臺的商業形式、技術特征以及信息把持力等多種原因，根據數字平臺類型和規模實施分類分級監管。2021年10月，國家市場監督治理總局發布《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，根據平臺的屬性和效能，劃分為六年夜類、31類子平臺；根據用戶規模、業務種類與限制才能分歧，劃分為超級平臺、年夜型平臺和中小平臺3類。上述文件對數字平臺進行公道的分級分類，根據分歧類型數字平臺的特點，精準地制訂了數字平臺管理政策，進步了監管辦法的針對性和有用性。上述文件對超級數字平臺企業施加了加倍嚴苛的法令義務、規定了加倍明確的法令責任，提出了更高的合規請求，避免超級數字平臺應用壟斷優勢損害中小數字平臺企業的好處。
從國際競爭視角確定對數字平臺的監管邊界和監管力度
數字平臺是全球數字經濟資源設置裝備擺設的樞紐，也是年夜國之間地緣博弈的新焦點。今朝，american數字平臺的發展在全球占據絕對優勢位置，我國數字平臺仍以國內市場為主，國際市場所占份額很少，并且近幾年我國與american數字平臺的差距有擴年夜的趨勢。
中國信息通訊研討院《平臺經濟與競爭政策觀察（2021年）》報告指出，2017—2020年，我國排名前5位的數字平臺市場價值從11 448億美元增添到20 031億美元，增長率為75%。american排名前5位的數字平臺市場價值從25 252億美元增添到75 354億美元，包養網 花圃增長率約200%。但是，我國排名前5位的數字平臺市場價值之和比擬占american排名前5位的數字平臺市場價值之和，從2017年的45.3%降落到2020年的26.6%，差距越發明顯（圖1）。
我國數字平臺跨境出海，既面臨著與海內數字平臺的競爭，又面臨著分歧的軌制環境和監管政策的挑戰。數字平臺企業只要強化自治才能，才幹晉陞國際競爭力，增強數字平臺企業的全球話語權。我國的監管政策應當站在國際競爭的視角，主動與國際監管政策接軌，應鼎力晉陞而非減弱數字平臺的創新才能，尤其需求防止簡單化“一刀切”的強監管的做法傷害數字平臺的國際競爭力。針對我國重點領域和新興行業的數字平臺，應為其創造更好的政策環境，給予其更年夜的發展空間，樹立富有彈性的創新試錯機制，鼓勵其在國際競爭中年夜顯身手。
對數字平臺監管的政策建議
伴隨數字技術的飛速發展，傳統的監管體系和管理手腕難以適用于數字平臺這種新型市場主體。為了推動我國平臺經濟高質量發展，需求結合數字平臺自己的屬性，厘清數字平臺自我監管與當局監管之間的邊界，改進監管方法，晉陞監管效能。針對我國數字平臺監管形式創新提出以下4條建議。
從集約式的剛性監管向審慎的柔性監管轉變
數字平臺只要晉陞買賣效力、產生規模效應并維護數字平臺生態系統的安康運轉才幹實現商業好處，數字平臺有充足的意愿通過自我規范和約束往構筑公平、高效的買賣環境，維護數字平臺正常的自治次序。數字平臺可以通過其把握的年夜數據信息優勢，有用地治理海量的用戶信息；數字平臺還可通過公道設置生態圈各方主體的權利義務，協調各主體的好處不合，構成一個動態交互的生態網絡，實現平臺可持續發展。當局監管不克不及替換數字平臺自治，自覺參與很能夠導致數字平臺“免疫系統”紊亂，破壞數字平臺生態化進程，損害經濟效力、創新和消費者福利。當局應充足尊敬數字平臺在符合法規邊界范圍內的自治權，審慎地參與數字平臺管理，防止公權力對數字平臺自治機制過多的干預。此外，當局在對數字平臺實施監管時需求遵守正當法式原則，而不應肆意性執法或選擇性執法。
從號令式監管向一起配合式監管轉變
傳統的號令式監管形式不難克制數字平臺的活氣和創造性，難以適應數字經濟的發展請求。當局監管與數字平臺自治在本質上是不牴觸的，雙方配合的目標是實現數字平臺向安康有序的標的目的發展。數字平臺的創新應在國家既定的法令框架下進行，不斷更換新的資料本身的自治規則和技術架構，更好地滿足監管者的請求。當局則需求遵守數字平臺經濟發展規律，幫助并引導數字平臺樹立成熟完美的自治次序，實現數字平臺商業好處、公共好處與社會福利的統一。當局應當與數字平臺企業進行充足互動，樹立規則銜接機制，為數字平臺自治供給及時且婚配的軌制資源供給，構成一起配合管理的經濟次序，實現社會整體福利的最年夜化。
數字平臺不僅是市場主體，亦可作為當局的一起配合伙伴。數字平臺匯集海量的用戶信息，依托其先進技術構成龐年夜的生態系統，可在數字經濟監管中發揮獨特優勢，能參與到當局社會公共管理的各項任務之中。例如，杭州市市場監管局的“紅盾云橋”系統便是當局部門與阿里巴巴集團控股無限公司一起配合的結果，監管部門可以調取數字平臺的數據，這些數據能夠為查處網絡違法案件供給支撐，有用解決網絡市場監管難、網絡投訴舉報跨區域查處取證難等問題。
從事后監管向全流程監管轉變
根據監管參與時機的分歧，監管形式凡是可劃分為事前監管、事中監管與事后監管。傳統的監管形式重要是事后監管，即當企業違規行為被執法人員發現或舉報后，監管部門才開始參與。數字經濟的發展瞬息萬變，事后監管無法及時禁止數字平臺的犯警行為，也無法及時對受益者供給其他救濟辦法，負面影響會貫穿始終，用戶權利遭遇持續損掉。針對數字平臺的全流程監管，是一種前置化的監管形式，通過對數字平臺事前、事中、事后全鏈條、全流程監管，矯正數字平臺的不正當競爭行為，遏制損害用戶權益事務的發生。我國可參考歐盟對年夜型數字平臺進行事前規制的形式，通過前置化的立法和監管高效地規制數字平臺。
從事后處罰向事前合規轉變
企業合規軌制發端于american，并在歐洲各國法令軌制中不斷發展，現已經成為全球公司管理不成或缺的組成部門。數字平臺的特點決定了內部監管者難以對數字平臺上每次買賣進行一一查處和監督。數字平臺自然具有建構自治次序的優勢，當局可以通過合規激勵機制調動數字平臺自我規制的內在動力，推動數字平臺企業持續完美合規軌制和流程，強化合規風險管控，實現數字平臺的自我規制和主動合規。監管部門可將合規監管作為對數字平臺實施常態化監管的方法，通過實施合規有用性評估和按期開展合規檢查，催促數字平臺實行主體責任，促進數字平臺企業安康規范發展。
（作者：董紀昌、戰飛揚、李偉、劉穎，中國科學院年夜學經濟與治理學院 中國科學院年夜學數字經濟監測預測預警與政策仿真教導部；郭金錄，高級教包養網育出書社。《中國科學院院刊》供稿）
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